罗汉堂

为何中国以外的新兴经济无法崛起?从《华盛顿共识》反思全球发展战略

迈克尔·斯宾塞是斯坦福大学 Philip H. Knight 荣誉教授,罗汉堂学术委员,2001年诺贝尔经济学奖获得者。本文是他在担任全球增长与发展委员会主席期间,对全球新兴经济体发展战略和华盛顿共识的对比与反思。

1980年代绝大部分时间里,全球发展中国家深陷债务危机,发展停滞不前,特别是拉丁美洲国家和撒哈拉以南非洲国家。这个问题让全球政策制定者无比困扰。

在此背景下,1989年,国际经济研究所(现更名为彼得森国际经济智库)举办了一次国际会议来讨论解决发展中国家的债务危机。会议的主要组织者是彼得森的资深研究员约翰·威廉姆森,他长期致力于国际资本流动、汇率和发展等领域的研究。

各界逐渐形成共识,要通过10个政策领域来提升发展中国家经济稳定性和发展。当时达成共识的各方都有谁?答案是美国财政部、IMF、世界银行,此外还有拥有相关议程的智库,以及一些学术界人士。这就是《华盛顿共识》的雏形。

威廉姆森最初关于华盛顿共识的文章主要涵盖了10个政策领域,我在此用自己的语言重新组织一下:

1. 预算赤字应达到足够低的水平,避免政府向银行透支,出现通货膨胀税的现象(即通过通货膨胀使一部分人名义上成为高收入者,收入的更大比重以税收的形式转移到政府中)。

2. 减少在政治敏感区域的公共开支,这些资源投入与经济回报不成正比,…应更多投入到那些被忽视的领域中,带来更高的经济回报并改善收入分配,例如基础教育、卫生医疗和基础设施。

3. 进行税务改革,从而扩大税基,降低边际税率。

4. 金融自由化,以利率市场化为最终目标

5. 统一汇率,提升贸易竞争力,加速非传统出口商品的增长

6. 尽快用关税替代国际贸易的数量限制

7. 扫清外国直接投资的进入障碍

8. 对国有企业进行私有化

9. 降低创业成本,鼓励竞争

10. 保护财产权,特别是在民营部门

然而华盛顿共识最终陷入争议的漩涡中心,并不是因为清单上有什么,而是常常关于它遗漏了什么,甚至是它的命名。很多方面看,华盛顿并不是一个好名字。它暗示了,这些政策建议是由美国政府炮制和颁布的,从外部施加给发展中国家的。尽管它的本意是在发展中国家的政策制定者之间形成共识。

10年后,威廉姆森在文章中反思:“华盛顿共识释放一种明显的信号,我们要不是在用矛盾修辞法讽刺发展中国家糟糕的经济状况,就是故意挑起意识形态的矛盾,甚至像在暗示下一次由华盛顿支持的军事政变。”

1961:古巴猪湾事件;图片来源:Getty Images

在概念层面,华盛顿共识从来不是一份详细的增长策略或模型。增长策略是一系列互为补充的行动、改革和投资计划,有着合适的顺序和节奏,并且适配于一国独特的经济和社会条件。这意味着,增长策略只适用于特定时间的特定国家。不同的发展中国家肯定有相同的要素,但也绝对不乏个性要素。

对于一国经济增长和发展,华盛顿共识即非充分条件也非必要条件。有人认为它类似于必要条件,即如果不能满足这10项政策要求,一国的经济表现将被严重影响。然而很多取得经济成功的发展中国家,特别是亚洲国家,看起来并没有遵从听从华盛顿共识的剧本,例如第四条的金融自由化,以及第五条的统一汇率。

它更谈不上是充分条件。发展中国家的政治领袖、政策制定者、学者都清楚,经济发展的充分条件至今还未被我们所掌握。我们当时没有,现在也没有一个经济模型能涵盖一国经济发展中所有复杂的经济和政治动力因素。

换言之,即便能做到华盛顿共识的所有10个政策条件,我们依旧无法保证一国经济会加速发展。反过来,条条大路通罗马,不同的经济发展战略可能在不同的国家发挥良好效果。

经济学家对于政策的讨论,常常带来的问题是无法提供一个详细的增长模型。政策制定者或绑架其观点推行自己的政策主张,或者故意模糊处理,留下巨大的解读空间。几十年来,我们看到,华盛顿共识无数次被执政党与反对派所误用,沦为推行政治主张的工具。

在本文中,我想回顾华盛顿共识在过去几十年在不同发展中国家的应用,具体上是观察这些国家取得的经济发展、经验以及相关领域的学术研究。在这一领域,亚洲国家的经济发展轨迹给我们提供了非常重要的一课。

华盛顿共识建立后的关键15

华盛顿共识建立后的15年中,发生了全球经济发展史中的诸多奇迹。中国经济每年8%的高速增长,维持了惊人的25年。1991年后,印度经济发展也开始加速。巴西经济在二战后保持了20年的高速增长,却在1970年代和1980年代陷入了经济和政治动荡的漩涡中,幸而克服了毁灭性的恶性通货膨胀,重拾增长动力。

1980年的巴西圣保罗 图片来源:9gag

在东亚,韩国尽管受到1997亚洲金融危机的冲击,但仍成功跨越了中等收入陷阱,跻身发达国家行列。越南经历了快速的经济发展和与全球经济一体化的进一步深化。我们希望研究,这些国家为何能取得经济发展和减贫成就,而其他发展中国家为何踯躅不前?

在寻找这些成功经验的共同之处时,我们发现了6个关键的领域:宏观经济稳定性;利用好全球市场和技术转移;高储蓄率和大量投资;让市场发挥资源配置和激励的作用;强有力的领导力和政府治理;以及对经济增长中的分配机制进行管理,在各个领域遏制不平等。

我们观察到的第一个重要经验是,全球市场的巨大需求体量,对一个刚刚起步的发展中经济体至关重要。一个低收入国家的内需市场,无论在体量上还是在结构上,都无法带动该国生产力可持续性发展。一旦陷入隔绝的状态中,缺乏国际贸易导致国内产业无法进一步进行专业分工。国内市场需求和供给能否匹配就要“看天吃饭”。规模经济、学习曲线和引进外国先进技术等提升生产率的手段也与该国完全绝缘。在我的经验范围内,还没有一个发展中国家在不依靠出口或外贸部门的情况下取得高速经济发展。华盛顿共识中降低贸易障碍(第六)和吸引外国直接投资(第7)和现实情况一致。

然而,很多学者已经指出,与全球经济一体化并不意味着突然地改变开放政策。过快地开放经济可能导致国内经济无法及时地进行结构转型,产生大量失业,破坏国内经济和社会秩序,反噬改革的政治支持。

经济理论在这方面并没有多大帮助。因为大部分经济理论关注的是均衡,而不能是如何从一个均衡平滑地过渡到另一个均衡。这意味着,对于政策制定者,经济理论更多地是告诉他们目标是什么?而没有告诉他们如何达到目标。

经济改革的顺序和节奏更多是一种判断力、一种艺术,而不是一门科学。如果说政治经济学部分研究是聚焦于经济政策、经济结果和政治/选举结果的反馈循环。我可以说,华盛顿共识完全缺乏对政治经济学的考虑。

第二个重要的经验是,如果发展中国家可以从全球经济,特别是发达经济体中引进先进技术,其带来的生产率增长速度要远远快于自主研发这些技术。 实际上,知识转移是经济增长重要的推动力。诺奖得主,保罗·罗莫(1994)的论文已经有力地证明了这一点——发达经济体产生内生的技术进步,对增长产生决定性的影响。然而自工业革命产生的分歧点,两个世纪以来,发达国家和发展中国家的技术发展已经形成巨大差距。发展中国家要取的技术进步,很大程度上依赖于知识转移。

正因如此,发展中国家经济发展模式又常被称为“追赶模式”。这也是为何在一些发展中经济体,我们可以看到长期高于7%的增长速度。华盛顿共识几乎没有提到这一极为重要的因素。我认为,共识最大的缺陷之一是忽视了知识如何进行转移,通过哪些渠道转移,以及国内经济禀赋能否吸收扩散那些引进的知识和技术等问题。

第三个重要经验是经济结构转型与增长之间的密切关系。阿瑟·刘易斯(1954)开创性地提出以产业为基础的经济增长模型,并因此获得了1979年的诺贝尔经济学奖。刘易斯理论的核心就是经济的结构性变化。具体来说,在发展初期,经济增长的主要动力是生产率的增长,主要模式是依靠出口扩大外贸产业的收入,将劳动力从农业和传统产业中转移出来。这种产业结构的变化,并非是经济增长产生的副产品,而是增长的关键推动因素。

谷歌涂鸦纪念阿瑟·刘易斯爵士2020;图片来源:谷歌

华盛顿共识并未特别提到这种经济结构转型,我认为主要原因可能是,当时学者们主要关注的问题是拉丁美洲严重的债务危机和跌宕起伏的通货膨胀。他们认为,依靠一个稳定的宏观环境和市场本身,这种结构转型就会自然而然发生。

必须承认,对私有部门的激励和投资对经济结构转型很重要,但它只是成功要素的一部分。将结构转型完全寄希望于私有部门,忽视了公共投资的巨大体量和作用,包括在人力资本、基础设施、技术、公共物品、城市化、移民政策和社会保障系统的投资。这些都将影响结构转型的方向和范围。

特别要强调,公共部门投资是经济发展和增长不可或缺的一部分。其中最重要的投资就是人力资本、基础设施以及技术。这些投资不但有很高的社会回报,他们也将提升私人部门的投资效率。这与华盛顿共识的第二条款类似,不过表述上却有关键的不同。共识认为,政府应该停止将有限的资源投入到无效的经济补贴中,而将其转化为提升生产率的社会投资。

共识没有指出的是,快速的经济结构变化会对劳动市场产生巨大冲击,而公共领域应发挥关键作用,尽量减轻民众受到的冲击。政府是否有这样的政策考虑,将影响公众对其经济改革的支持。

这引出了第四点重要的经验,也是华盛顿共识所欠缺的,即如果经济增长不是包容性的、无法惠及大众,那么其经济政策最终会失败。

换言之,如果经济结构转型产生的破坏性创新,给广大民众带来巨大的经济困难(通常通过大规模失业),或导致收入差距过大、机会不均程度提升,那么这些政策很有可能遭遇公众的反对而失败。因此在经济改革的设计和执行中,公共部门必须发挥关键的角色,在发展经济的同时,避免极端的社会不公现象出现。

华盛顿共识在这方面的失声,让我困惑不已。共识诞生的基础正是拉丁美洲国家的改革经验。我们在那里看到了极端的贫富不均,政治经济的两极化分野,政策意识形态在民粹主义和市场原教旨主义两端不断摇摆。政策制定者们本应考虑到增长的包容性。

《天堂之城》 2004, 摄影师Tuca Vieira在圣保罗拍摄的作品

历史告诉我们,由市场主导的经济结构变化有时会带来良性的结果,例如二战后各发达国家的经验。然而更近的历史告诉我们,并非所有市场主导的经济结构改革都有美好的结局。

政府要发挥重要角色,与市场力量形成互补,影响经济增长的轨迹,避免不均,推动机会均等和代际、阶层之间的流动性。其中的关键工具是提供公共服务,尤其是教育和卫生医疗。

此外,普惠的金融服务与公平周密的税收机制、信息技术基础设施和互联网连接也至关重要。当然这些公共服务代价高昂,一国不可能在短时间内一蹴而就,但要尽力取得明显可见的进展,这不但会增强整体的增长趋势,还可以缓解社会平等的问题。

亚洲经济体的发展经验与华盛顿共识

如上文所述,华盛顿共识的目的是为了应对南美经济危机,主要基于南美国家的经验。然而过去几十年,亚洲国家的经济发展速度要远远超过其 他发展中国家。1989年华盛顿共识诞生时,中国的经济转型已经进行了10年,但改革仍在探索中,当时没有人能预料到此后巨大的经济成就。韩国经济在1980年代表现不错,但正受困于中等收入陷阱,没人能担保它会步入发达经济体的行列。

韩国遭遇金融危机   图片来源:Choo Youn-Kong/AFP/Getty Images

在大部分政策上,华盛顿共识与亚洲的发展战略是观点一致的。但是在一些重要的领域,例如汇率问题、资本管理以及国有企业的私有化上,它们几乎背道而驰。对比1989年前后亚洲经济体的发展经验,我们就可以反思华盛顿共识到底遗失了哪些重要的元素。

首先是经济理论和框架,亚洲的政策制定者们认为经济模型很有用。中国最初要求加入世界银行,就是为了引进西方如何管理市场经济的知识(见1980年,时任国务院副总理的邓小平与世界银行行长Robert McNamara的对话)。然而中国和其他的亚洲国家并没有生搬硬套,或是教条地遵从经典理论,而是谨慎小心地进行实践。

这是因为,发达国家应用的经济模型大多假设, 支撑市场经济中许多制度和配套能力已经建立而且能成熟运转了。然而在转型初期,发展中经济体根本不具备这些成熟条件。中国的政策制定者认为,中国经济处于一个转型过渡期(并且至今也如此认为),并且过渡是多维的,包括经济结构、人力资本深化、市场机制的建立、配套制度的建立与发展(特别是金融领域)等等。

当持有这种心态时,中国的政策制定者在使用经济分析工具来评估政策时,保持了一种探索性的心态,也许可以称为务实的实验主义。我觉得,这就像进行地理勘测的航海家,他们手中有不完整的航海图。和地理大发现时期的探险家不一样,他们掌握了大致的方向,但在很多重要细节上仍需要自己进行探索。

亚洲各国的发展政策大多以建立比较优势为核心,并围绕其进行投资部署(包括公共的以及私人的,国外的以及国内的)从而获得这些竞争优势。这些国家大多劳动力充足,且人均收入较低,人力成本也相应较低,但传统产业中劳动力大量冗余。因此,劳动密集型和来料加工型制造业成为其发展模型的重要一环,这种策略正好搭上了国际劳动分工深化的快车。

很多亚洲国家已经意识到,或者在实践中意识到,刘易斯的经济转型模型的重大意义。在当时的中国,政策制定者和他们的学术顾问经常会提到“刘易斯转折点”,即在何时劳动力向制造业的转移达到一定程度,必须提升劳动力收入和价格,才能继续吸引新的劳动力(经济转型的深化可见一斑)。

《刘易斯转折点》-蔡肪,2008

更加普遍的现象是,政府会制定相关政策来支持经济结构的转型,这常常是发展战略的核心议程。亚洲国家的发展策略中,政府通常要发挥比华盛顿公约中大得多的角色。例如政府常常会制定中长期发展目标,例如滚动推出5年计划。与其说是计划,我认为它更像一系列对优先发展领域的政策支持以及阐明未来的发展方向。

其目的视为了解决协作问题,并创造一个机制来协调社会各方对未来发展的期许。在法国,类似的政策机制被称为指向性计划(Indicative Planning)。

亚洲经济体将政府视为经济转型和促进微观经济发展的催化剂,尽管一些产业政策至今仍有争议。政府会利用公共投资来掌控经济和转型的方向,例如通过投资来产生挤出和挤入效应。长期的治理经验,让他们意识到,在转型的道路上,每一步都可能遇到各种内外部冲击。为了应对这些风险,较高水平的外汇储备、温和的政府负债,以及一些情况下,像中国一样资产的高度国有化都被视为必要的风险应对手段。

当然这种政策和干预框架还远不够完美。在面对不确定性时,误判常常是无法避免的。然而好的政策并不意味着永远不发生错误,而是及时地更正错误。通常这些发展中经济体的政策制定务实且具试验性,他们很少被教条或经典理论所束缚,他们更在意如何衡量以及达到设定的经济发展目标。这种区别是根本性的。

他们明白,发展目标和实现这些目标所使用的工具之间不可混为一谈。不要误解,在所有成功经济中,市场、价格、激励、去中心化和资本投资都发挥了重要的作用。但是要认识到,市场和自由市场政策只是实现发展的工具,而不是发展的目的。当经济政策与预期达到的效果处在高度不确定的环境中时,这种心态尤为重要。亚洲的政策制定者通常有非常明确的目标,但在使用哪些政策和工具来达到目标时,他们通常采取非常灵活的态度。

他们意识到政府在促进发展私有部门中扮演重要角色,因此两个领域都需要优秀的人才,特别是公共领域,需要用合理的报酬和社会地位来吸引人才。此外,打击各种形式的腐败行为也至关重要。在发展中经济体,一个腐败无能的政府,或更糟的情况——政府追求的议程偏离了公众的长期利益,其经济发展很快就会分崩离析。

亚洲的发展经验与华盛顿共识还有其他不同之处。例如共识认为,发展中国家应该通过贸易开放其经济和资本输入),而亚洲国家对此却采取了谨慎小心的态度。在贸易方面,我认为,在一个高度不确定性的环境中,亚洲的政策制定者确保经济开放的节奏与国内结构转型协调一致。这个过程中,他们尤为关注劳动市场,在消灭传统行业中的就业岗位,以及在外向型产业创造新的就业岗位中,他们保持了良好的平衡。

在资本输入和外汇管制方面,他们采取了类似的态度,当然一些政策至今仍充满争议。几乎没有一个国家完全开放其资本项目并完全实现了利率市场化。

在对待外商直接投资(FDI)上,他们大多认为外资是有利于其增长模型的。当然也有例外,其中最具代表性的例子是日本,他们几十年来对FDI一直持排斥态度,但他们通过其他方法来引进国际先进技术知识。韩国也采取了类似的道路。

更活跃(且往往极具波动性)的国际金融流动性对一国经济并非毫无裨益,但也常常会带来诸多掣肘。随着资本市场深化以及流动性的加强,其波动性也会带来不稳定的因素。

对比亚洲经验与华盛顿共识,我得出两个结论。第一,如果时间推移到东京共识,甚至上海共识的时间点,这份指导意见应更强调比较优势的作用,以及如何发挥政府在促进经济发展中的角色,特别是在设置改革重点,推进经济结构转型,以及推进普惠增长上。此外还应该明确指出,经济发展是一个漫长的旅程,每个步骤都充满了不确定性。

第二,全球经济正在进行快速的数字化转型,这对发展战略有重大影响。在制造、物流等领域,机器学习、人工智能技术带来的自动化大潮将快速替代劳动密集型的生产流程。这是不可逆转的潮流,且将深刻地影响制造业布局和全球供应链。

对于发展中国家,这意味着在劳动密集型制造业的比较优势将渐渐消失殆尽。哈佛大学经济学家Dani Rodik2015)将其称为“早衰型去工业化”,即依靠工业化崛起的道路已经堵死,新型数字资本高度集中的制造业无法带来足够多的就业,也就无法提升工人工资和内需,导致发展中国家无法通过工业化实现经济结构转型和发展。(与已经完成工业化的发达国家的制造业外流不同),因此被称为“早衰(premuature)”。今天仍处在初期阶段的发展中经济体,必须另辟蹊径,寻找新的,能带来大量新型就业岗位的比较优势。遗憾的是,这一优势是什么?目前我们还无法给出确切答案。

对于中等收入国家,数字化潮流总体是有利的。他们本就需要将大量受到高等教育的劳动力从低端产业向高附加值产业转移,特别是发展迅速的服务业,或价值链上的服务领域。在这些国家,制造业将实现高度自动化,劳动力集中度将大大下降,产业将继续留在国内(由于劳动力成本已无足轻重)。他们需要对人力资本进行投资,以便在经济的其他领域创造新的就业引擎。

在其他领域,数字技术展现了推动普惠性增长的巨大潜力。我参与撰写的罗汉堂《新普惠经济学》(2019)指出,通过网络平台和数字支付,偏远的乡村和低线城市也可以与市场连接起来。平台提供的资源让创业的门槛大大降低,企业家精神开始蓬勃发展。在淘宝平台上,有1000万家企业,其中50%的创业者是女性。通过算法和交易数据,金融机构现在可以给那些没有传统信用评级,无法提供抵押的低收入人群提供金融服务。用经济学的语言阐述,大数据正在弥合市场中的信息鸿沟,推动新的市场形成,提升市场效率。

这些数字技术并非中国所独有,印度正在快速打造其数字经济系统,围绕其快速增长的Jio移动网络和电子商务平台。在拉丁美洲,电子商务、移动支付和数字金融平台也在蓬勃发展。在非洲,创新的移动支付平台已经建立起来。简言之,数字技术支持的市场机制,在推进发展中国家的普惠增长上有巨大的潜力。

最后的思考

华盛顿共识的本意是良好的。不幸的是,它的命名一开始就充满争议,甚至无意中给观者留下帝国主义的印象。在一些政策上,它的主张通过了时间的考验。例如没人会质疑经济稳定性和避免恶性通货膨胀的重要性。1997年亚洲金融危机前,如果人们可以对共识更加重视,也许经济复苏不会如此痛苦而漫长。

然而共识绝非完美,它忽略了经济改革的顺序和节奏,轻视了政府在发展中发挥的作用,也没有强调发展应惠及大众而非少数人。鉴于南美糟糕的基尼系数,这一重大忽略的确让人不解,但也并非无迹可寻,毕竟美国和英国的贫富差距和社会公平也在不断恶化,而政策届对此一直熟视无睹,直到最近。

未来的历史学家也许会试图寻找华盛顿共识与后来的显学“新古典主义经济学”之间千丝万缕的联系。但我个人认为,它们二者并不相关,例如华盛顿共识提出政府因投资于基础设施和人力资本。这远远超过了新古典主义对政府职能的定义:法制、国防和宏观经济管理。然而它的确大大忽视了政府在微观领域的职责,将发展的重任放到了私有领域中。这也导致它常常被各种意识形态的议程所误读,无论是支持者还是反对者。

我认为,如果我们能对共识进行补充说明,将其视为执行发展战略的政策建议,就会消除很多误读与争议。例如去除贸易障碍和开放外国投资可以视为引进先进技术的手段;而政府开支改革可以视为对优先发展领域施加挤入效应。也许这样,政策制定者们就不会像点菜一样,仅仅从共识中挑选出对自己执政有利的政策,而将其他抛之脑后。

今年年初,威廉姆森已与世长辞,我们再无机会聆听他的智慧。但在对抗眼下疫情危机的黑暗岁月中,我们不妨回顾和纪念。在全球新兴国家的发展道路上,尽管充满争议,华盛顿共识仍不失为一座重要里程碑。它照亮了全球数十亿民众在改变自身命运上取得的巨大成就,也提醒我们前路仍崎岖漫长。

文:迈克尔·斯宾塞  编辑:安健 马英举

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